Ålands FD 16.2.2015 16/2015

Landskapslagstiftning – Rikslagstiftning – Miljögranskning – Vattenföretag – Besvärsrätt – Hörande – Parter i miljögranskningsförfarande – Tillkännagivande av ansökan

Diaarinumero: 2013/108
Taltionumero: 16/2015
Antopäivä: 16.2.2015

Ärendet gällde en pir som hade byggts genom utfyllnad av samfällt vattenområde, utan att på förhand ansöka om prövning enligt landskapslagen om miljöskydd (miljöskyddslagen). Ärendet hade anhängiggjorts hos Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) som ett tillsynsärende. Utfyllnadens storlek hade genom inmätning fastställts till 445 m², vilket underskred tröskeln för miljötillståndsplikt för vattenföretag enligt vattenlagen för landskapet Åland (vattenlagen). ÅMHM hade meddelat ett miljögranskningsbeslut enligt 15 § i miljöskyddslagen, med instruktioner för verksamhetsutövaren A.

Ändringssökanden B, som initierat tillsynen, anförde besvär över ÅMHM:s beslut. Förvaltningsdomstolen konstaterade att besvärsrätten över det med stöd av landskapslagen om miljöskydd fattade beslutet med iakttagande av rikets lagstiftningsbehörighet enligt självstyrelselagen skulle prövas med iakttagande av bestämmelserna i rikets miljöskyddslag, som i fråga om ett vattenföretag dessutom måste tolkas i ljuset av rättspraxis avseende rikets vattenlag.

B hade framfört att utfyllnaden orsakade olägenhet genom att tränga in i den ränna han använder för att komma in till sin båtplats längre in i viken. Den fastighet i närheten av viken som B hänvisat till saknade emellertid rätt till stranden respektive vattenområdet. B framförde att viken likväl av hävd var en allmän hamn och hans vedertagna användning av denna hade inte bestridits. Då detta beaktades tillsammans med att B på basis av fastighetsinnehav annorstädes var delägare i det samfällda vattenområdet, med rätt att bevaka sitt intresse på det sätt som föreskrivs i lagen om samfälligheter, fann domstolen att B hade besvärsrätt i ärendet.

I sina besvär hade B yrkat att det överklagade beslutet upphävs bl.a. på den grund att hans rätt att bli hörd under granskningsförfarandet förbigåtts. Förvaltningsdomstolen bedömde ärendet till denna del enligt följande.

I enlighet med miljöskyddslagens förarbeten (se landskapsregeringens fr. nr 28/2006-07, särskilt avsnitt 4.1.2–4.1.3) avser miljögranskningsplikten verksamheter vars genomförande inte är beroende av tillstånd, men som ändå måste genomgå en förhandsgranskning i syfte att klarlägga och konkretisera de krav lagstiftningen ställer på verksamheten. Instruktioner som meddelas med anledning av en miljögranskning är för sin del inte avsedda som förpliktande i sig, utan som besked om innebörden av de krav som följer direkt av själva lagstiftningen. Till skillnad från ett miljötillstånd, där verksamhetens tillåtlighet och villkor blir föremål för ett generellt bindande avgörande, har miljögranskning således i detta avseende ett snarare informativt syfte. Verksamhetens förenlighet med lag kan också göras föremål för tillsyn oavsett utförd miljögranskning (fr. nr 28/2006-07, avsnitt 5.3.1). Samtidigt har dock lagstiftarens uttryckliga avsikt varit att ett granskningsbeslut är ett såtillvida slutgiltigt avgörande i sak att det ska kunna göras föremål för domstolsprövning (se näringsutskottets bet. nr 7/2006-07 samt därtillhörande utlåtande av lagutskottet). Överklagbarheten av miljögranskningsbeslut har bekräftats i rättspraxis, även om behov att gå närmare in på granskningsinstrumentets rättsliga natur därvid inte uppstått. Det har ansetts möjligt att söka ändring i såväl innehållet av meddelade instruktioner som underlåtenhet att meddela sådana.

Av ovan sagda är förvaltningsdomstolens slutsats att ett miljögranskningsbeslut jämte instruktioner, även om det inte i sig är avsett som förpliktande för enskilda, måste betraktas som ett offentligt förhandsbesked om lagens innebörd för den granskade verksamheten. Det med anledning av granskningen meddelade beslutet binder alltså myndighetsutövningen såvida väsentligen nya omständigheter inte ger anledning till omvärdering. Tolkningen stämmer överens med att myndigheten också särskilt kan förbehålla sig möjligheten att revidera instruktioner vid en förnyad miljögranskning enligt 15 § 3 mom. i miljöskyddslagen. Samtidigt har berörda utomstående alltjämt möjlighet att få verksamhetens lagenlighet prövad genom att initiera tillsyn enligt lagens 8 kap., varvid även sagda nya omständigheter kan göras gällande. Anser verksamhetsutövaren sig behöva mer bindande garantier för sin verksamhet har denna för sin del möjlighet att enligt 10 § 3 mom. ansöka om miljötillstånd även då tröskeln för lagstadgad tillståndsplikt underskrids.

I enlighet med det som ovan noterats om miljögranskningens begränsade rättsverkningar och möjligheten att initiera tillsyn kan verksamhetsutövaren som utgångspunkt anses vara den enda i enlighet med förvaltningslagen direkt berörda parten i ett granskningsärende. Även om behov att höra utomstående sålunda inte skulle föreligga i en miljögranskning, ska emellertid också den övriga allmänheten ges ärendet till känna genom elektronisk publicering i enlighet med 12 § 2 mom. i miljöskyddslagen.

Omständigheterna i det aktuella ärendet avviker emellertid från ovan sagda utgångspunkt. Vattenföretaget äger rum på ett samfällt vattenområde, varvid samfälligheten oundvikligen måste anses vara part. Vidare har granskningsärendet ursprungligen anhängiggjorts som ett tillsynsärende. Med beaktande av samma omständigheter som ovan godkänts som grund för B:s besvärsrätt i ärendet anser förvaltningsdomstolen att B genom att ha inlämnat klagomål om verksamheten måste anses ha visat ett sådant intresse i ärendet att också B är att betrakta som part i granskningen.

ÅMHM har varken hört delägarlaget eller B med anledning av A:s ansökan om miljögranskning. Att B hörts om de inhämtade inmätningsresultaten uppfyller härvid inte kraven på ett adekvat hörande enligt förvaltningslagen. Att samfällighetens delägarlag godkänt användningen av dess vattenområde för vattenföretaget innebär inte heller att delägarlaget inte kunde ha intresse att framföra synpunkter på vattenföretagets utförande eller att ett hörande annars kunde anses uppenbart onödigt. Vidare framgår det inte heller att ansökan över huvudtaget tillkännagivits allmänheten såsom förutsätts i miljöskyddslagen. Med beaktande av tillkännagivandets innebörd för eventuella övriga intressenter måste även denna försummelse anses utgöra ett sådant fel i förfarande som föranleder att det överklagade beslutet tillkommit i felaktig ordning.

Det överklagade beslutet upphävdes och ärendet återförvisas till ÅMHM för att behandla A:s ansökan om miljögranskning ånyo.

Självstyrelselagen för Åland 27 § 23 punkten
Miljöskyddslagen (FFS 527/2014) 229 §
Miljöskyddslagen (FFS 86/2000) 97 § 1 mom

Landskapslagen om miljöskydd 12 § 2 mom, 15 §
Vattenlagen för landskapet Åland 6 kap. 1 §
Förvaltningslagen för landskapet Åland 8 §, 28 §

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Emil Waris (föredr.), Kristina Fagerlund och Irina Wikström.

HFD:s beslut 19.8.2016 liggarenr 3443: Besvären över förvaltningsdomstolens beslut avslås, ärendets utgång ändras inte. Se HFD 2016:121.

 
Julkaistu 17.2.2015  Päivitetty 22.8.2016