Ålands FD 23.3.2017 13/2017

Landskapslagstiftning – Miljötillstånd – Motorsportbana – Tillståndsförutsättningar – Negativ miljöpåverkan – Buller – Oskälig olägenhet – Skada på naturen och dess funktioner – Förhållandet mellan landskapets miljöskyddslag och naturvårdslag – Integrationsprincipen

Diaarinumero: 2016/55, 2016/56, 2016/57, 2016/58, 2016/59, 2016/60
Taltionumero: 13/2017
Antopäivä: 23.3.2017

Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) hade med stöd av 17 § i landskapslagen om miljöskydd (miljöskyddslagen) beviljat miljötillstånd för en fordonsrelaterad aktivitetspark. Förvaltningsdomstolen hade med anledning av besvär över beslutet att ta ställning till förutsättningarna för beviljande av tillstånd.

Domstolen konstaterade att miljötillstånd enligt 17 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska beviljas om verksamheten kan förverkligas i enlighet med lagen i fråga och de övriga lagar som omfattas av tillståndsregimen. Om verksamheten inte uppfyller förutsättningarna enligt 1 mom. ska tillståndet i enlighet med 2 mom. i första hand förenas med sådana villkor enligt 24 och 25 § som skäligen kan krävas för att förutsättningarna ska vara uppfyllda. Om sådana villkor inte är tillräckliga för att verksamheten ska kunna förverkligas i enlighet med nämnda förutsättningar ska ansökan avslås.

Enligt 1 § 1 mom. i miljöskyddslagen är syftet med lagen att främja en hållbar utveckling genom att undvika negativ miljöpåverkan samt genom att undanröja och begränsa skador av sådan påverkan.

I 4 § i miljöskyddslagen föreskrivs om allmänna miljöhänsyn. Enligt paragrafens 1 mom. ska vid all verksamhet förfaras så att ändamålet nås med minsta möjliga negativa miljöpåverkan utan att denna miljöhänsyn blir oskälig. Verksamhetsutövaren ska därvid vidta sådana åtgärder som rimligen kan krävas för att negativ miljöpåverkan undviks, undanröjs eller begränsas. Enligt 3 mom. i paragrafen får gränsvärden, kvalitetsnormer eller andra specifika normer aldrig åsidosättas.

I 6 § i miljöskyddslagen föreskrivs om platsval. Enligt lagrummet får verksamhet som kan medföra risk för negativ miljöpåverkan, om inte platsen i stads- eller byggnadsplan reserverats för sådan verksamhet, endast förläggas till plats som är lämplig för ifrågavarande verksamhet med beaktande av verksamhetens art samt sannolikhet för och omfattning av negativ miljöpåverkan.

Enligt 41 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska miljöskador som orsakas av verksamhet som avses i denna lag i tillämpliga delar ersättas enligt lagen om ersättning för miljöskador (miljöskadelagen), om annat inte bestäms på något annat ställe i lag.

Förvaltningsdomstolen konstaterade att en verksamhet med iakttagande av ovan sagda bestämmelser måste vara förenlig med bindande gränsvärden och andra specifika normer. Utöver detta förutsätter de allmänna kravbestämmelserna i miljöskyddslagen inte att verksamheten kan bedrivas helt utan negativ miljöpåverkan, utan att dylik påverkan begränsas till en rimlig nivå. Ansökan ska i enlighet med 17 § 2 mom. avslås endast om den negativa miljöpåverkan inte kan begränsas till en rimlig nivå genom skäliga villkor.

Till den del den fordonsrelaterade aktivitetsparken skulle förorsaka negativ miljöpåverkan i form av buller respektive skada på naturen och dess funktioner bedömde domstolen förutsättningarna för att bevilja tillstånd enligt följande:

Olägenhet i form av buller

Landskapslagen om miljöskydd definierar negativ miljöpåverkan som bl.a. olägenhet för människors hälsa, minskad allmän trivsel, försämring av miljöns lämplighet att nyttjas för rekreationsändamål och olägenhet att nyttja egendom. Dylik påverkan ska enligt lagen begränsas i den utsträckning som rimligen kan krävas. Var den övre gränsen ligger för sådan negativ miljöpåverkan som kan tillåtas såsom rimlig framgår däremot inte uttryckligen.

Det skydd mot oskäligt besvär som ingår i 17 § i rikets lag angående vissa grannelagsförhållanden (grannelagen) har för sin del inte såsom i riket gjorts till del av tillståndsprövningen enligt landskapets miljöskyddslag eller för övrigt ens tillämplig i landskapet. Av förarbetena till landskapets miljöskyddslag jämte blankettlagen om grannelagsförhållanden (fr. nr 28/2006-07, avsnitt 5 under detaljmotiveringen) framgår att sagda olägenhetsskydd redan ansetts ha täckning annorstädes i landskapslagstiftningen, främst just miljöskyddslagen. Enbart av detta kan i och för sig inte härledas att tillståndsförutsättningarna i landskapets miljöskyddslag nödvändigtvis skulle ha avsetts läggas på just samma nivå som skyddet enligt grannelagen. Emellertid har också rikets miljöskadelag gjorts tillämplig i landskapet som del av miljöskyddslagen. Skyldigheten att tåla skälig störning enligt miljöskadelagen bygger för sin del på olägenhetsskyddet enligt lagen om grannelagsförhållanden, även om det finns skillnader i omfattningen och bedömningsgrunderna däremellan (se RP 165/1992 rd; RP 84/1999 rd). Ersättningsgill miljöskada kan uppstå oberoende av huruvida den förorsakande verksamheten har miljötillstånd eller inte. Då regelverket betraktas som helhet, skulle det dock stå i strid med det för miljöskyddsregimen i lagen angivna syftet att genom miljötillstånd tillåta verksamhet som redan på förhand bedöms förorsaka sådan negativ miljöpåverkan som överskrider toleranströskeln för ersättningsgill skada enligt samma lag.

Med beaktande av ovan sagda måste en förutsättning för att bevilja miljötillstånd anses vara att verksamheten inte förorsakar sådan negativ miljöpåverkan som på förhand bedöms överskrida den skyldighet att tåla störning som avses i miljöskadelagen. Olägenhet över denna tröskel är att betrakta som oskälig och måste i sista hand kunna förebyggas med villkor för att tillstånd ska beviljas. I och med sambandet därtill kan följaktligen också den rättspraxis som avser tillämpning av 17 § i grannelagen vid miljötillståndsprövning i riket tjäna till ledning i landskapet. Vidare är det uppenbart att annat än ringa olägenhet för människors hälsa, dvs. en sådan enligt medicinsk eller hygienisk bedömning menlig inverkan som avses i definitionen i miljöskyddslagen, inte kan accepteras som skälig. Detta stämmer samtidigt överens med analogin till den i miljöskadelagen föreskrivna skyldigheten att tåla störning, vilken inte omfattar personskada.

I landskapet har inte utfärdats några allmänt bindande eller riktgivande värden för tillåtligt buller som kunde tillämpas i den aktuella kontexten. Jämförelsevis kan hänvisning göras till statsrådets beslut om riktvärden för bullernivå (FFS 993/1992), vars icke-bindande värden etablerat används vid bedömningen av olägenhet i tillstånds- och rättspraxis i riket. Statsrådets beslut anger riktvärden för buller enligt A-vägd ekvivalentnivå (LAeq). Beslutet anges emellertid inte gälla buller från skyttebanor eller motorsportbanor.

ÅMHM har hänvisat till den finska myndighetsrapporten Bullerbekämpning i miljötillstånd för motorsportbanor - Preliminär utredning (Miljöministeriets rapporter 28/2008, finskspråkig). Publikationen inbegriper en lägesrapport avseende villkoren för miljötillstånd för motorsportbanor i Finland samt domstolsinstansernas avgöranden avseende buller från motorsport. I rapporten konstateras att den störande karaktären av buller från fordon på motorsportbanor baserar sig på det producerade ljudets höga frekvens och smalbandiga natur samt poängteras att tolkningen av buller från motorsportbanor på basis av ekvivalent ljudnivå inte till alla delar beaktar bullrets kvalitativa egenskaper (s. 5 i rapporten). Inte heller i rättspraxis har de på ekvivalent ljudnivå baserade riktvärdena ansetts vara tillräckliga för att bedöma buller från motorsport. I regel har verksamheter genom villkor krävts iaktta riktvärdet på ekvivalent ljudnivå LAeq (kl. 7-22) 55 dBA och vidare förbjudits överskrida en maximal ljudnivå om LAmax 60 dBA. Motsvarande värden i fråga om naturskydds-, rekreations och fritidsbostadsområden har varit LAeq (kl. 7-22) 45 dBA respektive LAmax 60 dBA (s. 27-29 i rapporten).

Med beaktande av vad som konstaterats ovan, anser förvaltningsdomstolen att sistnämnda, i riksrättspraxis etablerande bullervärden kan användas som utgångspunkt vid bedömningen av hurudan negativ miljöpåverkan som är att betrakta som rimlig enligt landskapets miljöskyddslag.

Skada på naturen och dess funktioner

Miljöskyddslagen saknar uttrycklig reglering avseende förhållandet mellan sagda lag och landskapslagen om naturvård (naturvårdslagen), förutom i fråga om naturskador enligt 2a § i sistnämnda lag (samt numera även i fråga om täktverksamhet och andra sprängningsarbeten). Det förblir i detta avseende något oklart vad lagstiftaren avsett med att enligt förarbetena "renodla miljöprövningen till att endast avse prövning av miljöskyddsbestämmelser" genom att lämna bort "direkta kopplingar till annan närliggande lagstiftning", särskilt som förarbetena i detta sammanhang inte skilt behandlar kopplingen till naturvårdslagstiftningens allmänna delar (se fr. nr 28/2006-07, avsnitt 5.3.2 under den allmänna motiveringen). Landskapets miljöskyddslag reglerar inte enbart förorening, utan utgår från en tillämpning på all slags negativ miljöpåverkan, vilket inbegriper skada på naturen och dess funktioner. Det framstår som klart att också negativ miljöpåverkan av dylik karaktär med stöd av 4 och 6 § i miljöskyddslagen kan utgöra hinder för beviljandet av miljötillstånd enligt 17 § 2 mom. i samma lag. Hur uppfyllande av tillståndsförutsättningarna borde bedömas i förhållande till naturvärden skulle vara högst osäkert, ifall en sådan prövning var avsedd att ske helt fristående från hur samma värden kategoriserats och givits rättsverkningar i naturvårdslagstiftningen. Avsaknaden av ett dylikt samband mellan lagarna skulle också innebära att ett undantag som beviljats från det i naturvårdslagen föreskrivna skyddet skulle sakna betydelse då samma värden beaktas som potentiellt hinder för att bevilja verksamheten tillstånd enligt miljöskyddslagen, vilket ter sig orimligt.

Då ovan sagda hänsyn beaktas tillsammans med den s.k. integrationsprincip som framgår av naturvårdslagen jämte förarbeten (se fr. nr 26/1996-97, avsnitt 6.3 under den allmänna motiveringen), enligt vilken skyddet för naturen ska beaktas också vid tillämpning av annan lag, anser förvaltningsdomstolen att avsaknaden av ett utskrivet förhållande mellan lagarna trots sagda konstateranden i miljöskyddslagens förarbeten inte kan ha som syfte eller innebörd att utesluta naturvårdslagens tillämpning såsom innehållsgivande vid prövningen av hurudan skada på naturen som kan tillåtas med stöd av miljöskyddslagen. Med andra ord ska man i miljötillståndsprövningen som utgångspunkt beakta naturvärden i enlighet med hur dessa erkänts i naturvårdslagen, såtillvida inte erforderligt undantag erhållits enligt sistnämnda lag.

Landskapslagen om miljöskydd 1 §, 2 §, 3 § 1, 2 och 6 mom., 4 §, 6 §, 17 §, 41 §
Lagen om ersättning för miljöskador 4 §
Landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen angående vissa grannelagsförhållanden 1 §
Landskapslagen om naturvård 2 §

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Emil Waris (föredr.), Kristina Fagerlund och Juho Vuori.

Överklagat till HFD

 
Julkaistu 23.3.2017  Päivitetty 11.4.2017