Itä-Suomen HAO 25.5.2015 15/0646/1

Metsästyslaki – Luontodirektiivi - Tiukkaa suojelua edellyttävä laji - Rauhoitussäännöksistä poikkeaminen – Poikkeuslupa - Kannanhoidollinen metsästys - Susi - Lajin suotuisa suojelutaso - Muu tyydyttävä ratkaisu - Asian selvittäminen – Ennakkoratkaisupyyntö - Unionin tuomioistuin

Diaarinumero: 00371/15/7305
Taltionumero: 15/0646/1
Antopäivä: 25.5.2015

Asiassa oli kysymys suden niin sanottuun kannanhoidolliseen metsästykseen metsästysvuonna 2014-2015 myönnetyn poikkeusluvan edellytyksistä. Valituksen johdosta hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko lupa myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentin tarkoittamin tavoin kannanhoidollisten tavoitteiden puitteissa, haittasiko metsästys suden suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella Suomessa ja oliko metsästyksen sijasta ollut käytettävissä muu tyydyttävä ratkaisu. Asiassa oli myös arvioitava unionin tuomioistuimelle esitettävän ennakkoratkaisupyynnön tarpeellisuutta.

Suomen riistakeskus / Pohjois-Savo oli 23.1.2015 tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle metsästyslain 41 §:n 1 momentin ja 41 a §:n 3 momentin nojalla poikkeusluvan kahden suden tappamiseen ajalla 23.2.-15.3.2015. Lupa oli myönnetty 180 000 hehtaarin suuruiselle alueelle Rautavaaran, Sonkajärven, Varpaisjärven ja Sotkamon riistanhoitoyhdistysten alueilla. Poikkeuslupa oikeutti tappamaan korkeintaan yhden suden kummaltakin hakemuksen liitekarttaan rajatulta alueelta.

Poikkeuslupaan oli liitetty muun muassa seuraavat määräykset:

Poikkeusluvan nojalla voidaan pyytää hakemuksen karttaliitteeseen rajatul- la alueella edellyttäen, että luvan käyttäjällä on alueella siihen muutoin met- sästyslain säännösten edellyttämä oikeus.

Pyynnissä tulee välttää alfayksilön tappamista. Pyynti suositellaan kohdis- tettavaksi nuoriin, haittaa tuottaviin yksilöihin.

Pyyntiin saa osallistua kerrallaan korkeintaan 50 henkilöä. Pyynti tulee ta- pahtua hakemuksessa nimetyn metsästyksenjohtajan ja apujohtajien johdol- la, joiden tehtävänä on turvallisen metsästystapahtuman suunnittelu sekä vastata siitä, että pyyntiä koskevia säädöksiä noudatetaan. Suomen riista- keskus suosittaa, että pyyntiin osallistuu kouluttautuneita ja kokeneita pyy- täjiä, erityisesti suurriistavirka-aputoimijoita sekä suurpetoyhdyshenkilöitä.

Ennen pyyntiin ryhtymistä ja jokaisesta pyyntiin lähdöstä on etukäteen il- moitettava osallistuvien nimet sekä pyyntialue Suomen riistakeskuksen Pohjois-Savon aluetoimistolle ja Itä-Suomen poliisilaitokselle. Lisäksi jo- kaisen pyyntipäivän jälkeen tulee tehdä sähköpostitse ilmoitus jahdin päät- tymisestä edellä mainituille tahoille.

Poikkeusluvan saajan on ilmoitettava Suomen riistakeskukselle ja poliisille poikkeusluvan nojalla tapahtuneen pyynnin tuloksesta. Ilmoitus on tehtävä Suomen riistakeskukselle ensisijaisesti oma.riista.fi -palvelussa tai jos sen käyttäminen ei ole mahdollista, niin vaihtoehtoisesti sähköpostilla Suomen riistakeskuksen Pohjois-Savon aluetoimistolle. Ilmoitus poliisille toimite- taan sähköpostitse

1) ensimmäisenä arkipäivänä siitä, kun poikkeusluvassa tarkoitettu yksittäi- nen riistaeläin on tullut pyydystetyksi, taikka
2) jos riistaeläimet ovat jääneet pyydystämättä, ensimmäisenä arkipäivänä poikkeusluvan voimassaolon päättymisestä.

Jokaisessa ilmoituksessa on mainittava poikkeusluvan numero, saalisyksilö/

pyydystettyjen eläinten määrä, sen sukupuoli, pyyntiajankohta ja pyyntipai- kan koordinaatit.

X ry vaati päätöksen kumoamista ja esitti, että asiassa oli syytä harkita ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta. X ry esitti valitusperusteinaan muun muassa, että päätös oli metsästyslain 20 §:n ja luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan ja 16 artiklan vastainen, päätös ei kaikilta osin noudattanut Suomen susikannan hoitosuunnitelmaa ja päätöksen perusteena ollut Luonnonvarakeskuksen kanta-arvio talven 2014-2015 susitilanteesta sisälsi huomattavan määrän epävarmuustekijöitä.

Hallinto-oikeus hylkäsi ennakkoratkaisun pyytämistä koskevan vaatimuksen ja valituksen.

Hallinto-oikeus perusteli päätöstään seuraavasti:

Ennakkoratkaisupyyntö

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

Pääasia

Luontodirektiivin säännökset

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet mainitun direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.

Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa on mainittu muun muassa susi (Canis lupus).

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa muun muassa 12 artiklan säännöksistä salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

Kansallinen lainsäädäntö ja sen esityöt

Luontodirektiivi on riistaeläinten osalta pantu kansallisesti täytäntöön metsästyslailla. Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan susi on riistaeläin.

Metsästyslain 37 §:n 3 momentin mukaan muun muassa susi on aina rauhoitettu.

Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 ja 38 §:n sekä 50 §:n 2 momentin mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a - 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.

Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa suden pyydystämiseen tai tappamiseen momentin 1 - 4 kohdassa mainituilla perusteilla. Pykälän 3 momentin mukaan muun muassa sutta koskeva poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.

Metsästyslain muuttamisesta annetun lain (159/2011) metsästyslain 41 a §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 237/2010 vp) perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi edellytykset tiettyjen riistaeläinlajien poikkeusluvan myöntämiselle. Pykälä koskisi luontodirektiivin liitteiden IV a (---) ja V (---) riistaeläinlajeja sekä ahmaa. Nykyisin sääntely on metsästysasetuksen 27 ja 28 §:ssä, joten poikkeusluvan edellytykset nostettaisiin nyt lain tasolle. (---) Maa- ja metsätalousministeriö ohjaa ehdotetun 41 §:n 5 momentin mukaisesti asetuksella suurinta saalismäärää kunkin lajin osalta. Maa- ja metsätalousministeriö voi luonnollisestikin asetuksessaan asettaa lajille myös niin sanotun nollakiintiön.

Pykälässä säädettyjä lajeja, ahmaa lukuun ottamatta, koskee oma sääntelynsä myös luontodirektiivissä. Pykälän 1 ja 3 momentilla pantaisiin täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan mukainen rauhoituksesta ja muusta suojelusta poikkeaminen. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan sääntely siirrettäisiin ehdotetun 41 a §:n 1 ja 3 momenttiin. Näin ollen pykälän 1 momentin 1 - 4 kohdissa olisi edellytykset niin sanottujen vahinkoperusteisten poikkeuslupien myöntämiselle, ja 3 momentissa olisi peruste niin sanotulle tavalliselle rauhoituksesta poikkeamiselle luontodirektiivin liitteen IV a lajien osalta. Direktiivin liitteen IV a lajit säädettäisiin 37 §:n 2 momentissa, oikeastaan 3 momentissa, rauhoitetuiksi ympäri vuoden. Näin ollen niillä ei olisi metsästysaikaa, vaan poikkeuslupa olisi ainoa oikeusperusta niiden tappamiseksi.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että sutta, karhua, saukkoa ja ilvestä koskeva poikkeuslupa voitaisiin myöntää tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Momentin sanamuoto perustuu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan."

Metsästyslain 41 §:n 4 momentin ja 41 a §:n 4 momentin nojalla annetun, metsästyslaissa säädettyjä poikkeuslupia koskevan valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää suden pyydystämiseksi tai tappamiseksi poronhoitoalueen ulkopuolella marraskuun 1 päivästä maaliskuun 31 päivään. Asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a - 41 d §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät. Pykälän 3 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisia poikkeuslupia tulee myöntää vain lajin vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan metsästykseen. Asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 1 momentin nojalla myönnetty muun muassa suden tappamista koskeva poikkeuslupa on voimassa enintään 21 vuorokautta. Asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan poikkeusluvan saajan on ilmoitettava Suomen riistakeskukselle ja poliisille suden pyynnin tuloksesta ensimmäisenä arkipäivänä siitä, kun poikkeusluvassa tarkoitettu riistaeläin on tullut pyydystetyksi taikka, jos riistaeläin on jäänyt pyydystämättä, poikkeusluvan voimassaolon päättymisestä. Pykälän 3 momentin mukaan ilmoituksessa on mainittava pyydystettyjen eläinten määrä ja pyyntipaikan koordinaatit. Nisäkkäiden osalta on ilmoitettava myös pyyntiajankohta ja sukupuoli. Pykälän 4 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen on toimitettava maa- ja metsätalousministeriölle 1 momentissa tarkoitettujen lajien osalta saalistiedot kuukausittain.

Metsästyslain 41 §:n 5 momentin nojalla annetun, poikkeusluvalla sallittavaa suden metsästystä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2014-2015 koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (28/2015) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla enintään 29 yksilöä poronhoitoalueen ulkopuolella.

Riistakeskuksen valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan metsästysvuonna 2014-2015 metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetuilla poikkeusluvilla on käytännössä sallittu ainoastaan 24 suden pyytäminen poronhoitoalueen ulkopuolella.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-6/04 (Euroopan yhteisöjen komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta) on muun ohella lausuttu, että luontodirektiivin 16 artiklassa määritellään täsmällisesti edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa luontodirektiivin 12, 13 ja 14 artiklasta sekä 15 artiklan a ja b kohdasta, joten tätä 16 artiklaa on tulkittava suppeasti (kohta 111). Luontodirektiivin 12, 13 ja 16 artiklat muodostavat yhtenäisen normikokonaisuuden, jolla pyritään varmistamaan kyseessä olevien lajien kantojen suojelu, joten kaikki poikkeukset, jotka eivät ole tämän direktiivin mukaisia, loukkaavat sekä sen 12 ja 13 artiklassa vahvistettuja kieltoja että sääntöä, jonka mukaan poikkeuksia voidaan myöntää tämän direktiivin 16 artiklan mukaisesti (kohta 112).

Luontodirektiivin soveltamista koskeva ohjeasiakirja

Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa mainittujen eläinlajien tiukkaa suojelua koskevasta ohjeasiakirjasta (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC. Final version, February 2007) ilmenee, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa sovellettaessa sen nojalla myönnettävän poikkeuksen perusteella metsästettävien eläinten määrää on verrattava asianomaisen lajin kannan kokoon ja että mainitun alakohdan mukainen poikkeamisen edellytys on suoraan yhteydessä lajin suojelun tasoon. Olennaista siten on, että e alakohdan perusteella myönnettävien poikkeusten enimmäismäärä on etukäteen vahvistettu niin, että luontodirektiivin mukainen tiukka suojelu toteutuu. Poikkeusta ei saa myöntää, jos se voi vaikuttaa merkittävän kielteisesti asianomaiseen kantaan. Jos taas voidaan selvästi osoittaa, että poikkeaminen on eduksi asianomaiselle lajille tai kannalle, poikkeusten myöntämiseen ei ole estettä.

Ohjeasiakirjassa on tähdennetty lajia koskevan hoitosuunnitelman merkitystä alakohdan e mukaisten poikkeamisen edellytysten täyttymistä osoitettaessa. Siinä on mainittu esimerkkinä Latviassa vuonna 2002 hyväksytty ilveksen hoitosuunnitelma ja todettu tuon suunnitelman sisältävän myös ilveskannan hyödyntämisen tarkasti rajoitetulla metsästyksellä. Ohjeasiakirjan mukaan metsästäjien toimesta harjoitetun, rajoitetun ja tarkasti valvotun metsästyksen vaikutus niin ilveskantaan kuin yleiseen mielipiteeseenkin on todettu myönteiseksi.

Muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa arvioidaan sen mukaan, mikä kulloinkin on ratkaistavana oleva ongelma tai tilanne, onko sen ratkaisemiseen suojelusta poikkeamisen ohella muita keinoja ja mahdollistavatko muut keinot ongelman tai tilanteen ratkaisemisen.

Asiassa saatu selvitys

Luonnonvarakeskus (entinen Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos) on 19.1.2015 antanut lausunnon talven 2014-2015 susitilanteesta. Lausunnon mukaan sen lähtökohtana ovat olleet susilaumojen lukumäärä ja sijainti Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen 5.12.2014 annetussa lausunnossa, jonka jälkeen susihavaintoja on kirjattu kaikkiaan 1 162 kappaletta (aikaväli 6.12.2014-13.1.2015). Kaikkiaan havaintoja koko tarkastelujaksolta (1.10.2012-13.1.2015) oli kirjattu 2 406 kappaletta. Luonnonvarakeskuksen arvio susiyksilöiden määrästä pohjautuu havaintotietojen osalta pääasiassa petoyhdyshenkilöverkostolta saatuihin tietoihin. Lisäksi havaintotietoja ovat toimittaneet Metsähallituksen henkilökunta, paliskuntien poroisännät ja rajavartijat. Lisäksi Suomen susikannan ydinalueella (Kainuu, Ylä-Savo, Pohjois-Karjala, Satakunta ja Varsinais-Suomi) Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos suoritti joulu- ja tammikuun välisenä aikana tiiviisti myös omaa maastoseurantaa.

Lausunnon mukaan susikanta-arvion perustana ovat tunnetut laumat ja kaksin liikkuvat sudet, jotka todennäköisesti ovat susipareja. Havainnot yksinään liikkuvista susista muodostavat arvion perustan niillä riistakeskuksen alueilla, joilla laumoja tai reviireillä eläviä pareja ei ole. Yksinään liikkuvien susien osuus on noin 15 prosenttia talvisesta susikannasta. Huomattava osa itäisellä valtakunnanrajalla havaituista laumoista ja pareista liikkuu molemmilla puolilla itärajaa. Keskimääräistä susikantaa arvioitaessa tällaisten susien yksilömäärästä on laskettu Suomen susikantaan kuuluviksi 50 prosenttia. Lumiolojen vaihtelut ovat vaikuttaneet kanta-arvion tekemiseen. Tehollinen havainnointiaika on ollut lyhyt. Merkittävä osa susista liikkuu useamman kuin yhden Suomen riistakeskuksen aluetoimiston alueella. Tämän takia on otettava huomioon, että arviot aluetoimistojen alueella liikkuvien susien lukumääristä eivät ole summautuvia. Kannanhoitoalueita koskevat arviot ovat summautuvia, sillä kahdella eri kannanhoitoalueella liikkuva lauma tai pari on laskettu kokonaisuudessaan vain yhden kannanhoitoalueen susikantaan. Susien vähäisestä lukumäärästä johtuen samansuuruinen metsästyssaalis voi johtaa toisistaan suuresti poikkeaviin kehityssuuntiin susien määrässä. Poiston vaikutus riippuu saaliiksi päätyvien susien iästä, sukupuolesta ja lisääntymisbiologisesta asemasta. Susikannan on arvioitu vähentymättä kestävän 30 prosentin vuotuisen kokonaispoistuman.

Lausunnon mukaan riistakeskus Pohjois-Savon alueella elelee yhteensä 26-30 sutta. Sudet keskittyvät Ylä-Savon alueelle, missä asustaa kaikkiaan neljä laumaa: Vieremän pohjoisosassa seitsemän yksilöä (osin yhteinen Vuolijoen ja Kajaanin kanssa), Sonkajärvi-Sukeva alueella kolme yksilöä, Uurassa viisi yksilöä ja Varpaisjärven alueella kuusi yksilöä. Lisäksi Kiuruvedellä asustaa yksi susipari, joka vierailee myös riistakeskus Oulun alueella.

Lausunnon mukaan Itäisen Suomen kannanhoitoalueen pääasiassa Suomen puolella liikkuvissa laumoissa ja mahdollisissa pariskunnissa on yhteensä 80-85 sutta. Tunnetuissa Suomen ja Venäjän rajan molemmin puolin liikkuvissa laumoissa on yhteensä 17-21 yksilöä (valtakunnan rajalla liikkuvien laumojen ja parien yhteisestä susien määrästä puolet on laskettu kuuluvaksi Suomen susikantaan). Yhteensä kannanhoitoalueella on 130-140 sutta (susikannasta on havaittu 15 prosenttia olevan yksinään liikkuvia yksilöitä).

Lausunnon mukaan Suomessa oli tammikuun alussa 2015 yhteensä 27 susilaumaa ja 220-240 sutta. Ottamalla kanta-arvioon mukaan kaikki Suomen ja Venäjän välisen valtakunnanrajan molemmin puolin liikkuvien laumojen sudet saadaan kokonaisyksilömääräksi 240-268 sutta. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen 4.2.2014 antaman lausunnon mukaan Suomessa oli vuoden 2014 alussa yhteensä 140-155 sutta, joista Itäisen Suomen alueella oli 70-75 sutta.

Poikkeusluvalla sallittavaa suden metsästystä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2014-2015 koskevaa maa- ja metsätalousministeriön asetusta (28/2015) valmisteltaessa laaditusta, 21.1.2015 päivätystä ministeriön muistiosta (dnro 2334/13/2014) ilmenee, että uutta aiempaan on, että vahinkoperusteisille luville ei enää asetettaisi kiintiöitä ja nyt olisi mahdollista kahden vuoden kokeiluna tammikuussa vahvistettavan susikannan hoitosuunnitelman mukaisesti myöntää lupia kiintiön puitteissa myös niin sanotulla kannanhoidollisella perusteella. Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa on kuvattu, miten kannanhoidollinen metsästys tämän asetuksen antamissa rajoissa tulisi menemään talvella 2015. Hankeen avulla saadaan tietoa kannanhoidollisen metsästyksen vaikutuksista lauman elinvoimaisuuteen ja suden käyttäytymiseen sekä kansalaisten asenteisiin. Kannanhoidollisella pyynnillä puututaan haittaa tai vahinkoa tuottaviin yksilöihin sekä ehkäistään susien laitonta tappamista. Hankkeen jälkeen arvioidaan erikseen suden kannanhoidollisen metsästyksen jatkamista.

Muistion mukaan kannanhoidollista metsästystä ei ulotettaisi poronhoitoalueelle. Poronhoitoalue ei ole viime vuosina ollut susien varsinainen lisääntymisalue, sillä viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana siellä on syntynyt yhteensä vain muutama pentue. Suomen susikannan hoitosuunnitelman mukaan pienin elinvoimainen susikanta on 25 lisääntyvää paria. Tämä tavoite on mahdollista saavuttaa poronhoitoalueen ulkopuolisen Suomen alueella, jossa on riittävästi elintilaa vähimmäistavoitteen suuruiselle susikannalle siten, että myös vahingot siellä pysyvät kohtuullisina. Asetuksella poronhoitoalueen ulkopuolelle asetettu määrä on rajallinen ja toteutuessaankaan se ei vaaranna Suomen susikannan suotuisan suojelutason saavuttamista. Asetuksessa säädettyyn määrään ei lueta susia, jotka on saatu saaliiksi ennen tämän asetuksen voimaantuloa. Näin ollen asetus antaa Suomen riistakeskukselle liikkumavaraa myöntää poikkeuslupia kannanhoidollisella perusteella 29 suden verran poronhoitoalueen ulkopuolella. Susikannan arvio perustuu Suomen riistakeskukselle tehtyyn kyselytutkimukseen ja suurpetohavaintojen sähköiseen tallennusjärjestelmään (TASSU) tallennettuihin havaintoihin. Suurin sallittu saalismäärä ei ole kuitenkaan määrä, joka tulisi saavuttaa, vaan se ainoastaan asettaa Suomen riistakeskuksen lupaharkinnalle kannanhoidollisten poikkeuslupien nojalla saaliiksi saatavien susien määrää koskevan rajoituksen.

Muistion mukaan asetusta valmisteltaessa on ollut käytettävissä edellä mainittu Luonnonvarakeskuksen 19.1.2015 antama lausunto talven 2014-2015 susitilanteesta.

Luonnonvarakeskuksen ministeriön asetusta (28/2015) valmisteltaessa antaman lausunnon mukaan saalismäärän vaikutus koko kantaan jäänee vähäiseksi edellyttäen, että metsästys kohdentuu ainoastaan nuoriin yksilöihin. Lisäksi luvattoman pyynnin osuus saattaa olla alueellisesti hyvinkin merkittävä. Lupamäärää harkittaessa on myös selvitettävä, vähentääkö tämä oikeasti luvatonta pyyntiä ja ovatko luvat addiktiivisia vai kompensoivia suhteessa luvattomaan pyyntiin.

Maa- ja metsätalousministeriön julkaisema Suomen susikannan hoitosuunnitelma on vahvistettu 22.1.2015. Hoitosuunnitelman on laatinut Suomen riistakeskus yhteistyössä Luonnonvarakeskuksen kanssa maa- ja metsätalousministeriön johdolla. Hoitosuunnitelman mukaan se on adaptiivisen kannanhallinnan työkalu ja sillä pyritään sovittamaan yhteen suden ja sudensuojelun tarpeet sekä susireviirillä asuvien ja toimivien kansalaisten tarpeet. Suunnitelmalla vastataan myös Suomea koskeviin kansainvälisiin velvoitteisiin.

Hoitosuunnitelman mukaan Suomen susikannan ensimmäinen hoitosuunnitelma vahvistettiin vuonna 2005. Susikanta lähti kasvuun hoitosuunnitelmaprosessin aikana ja saavutti nykyaikaisen huippunsa vuonna 2007, jolloin vähimmäiskanta-arvio oli 270-300 yksilöä. Tämän jälkeen susikanta alkoi pienentyä vähimmäiskanta-arvion ollessa pienimmillään vuoden 2013 kanta-arviossa 120-135 yksilöä. Kannanlaskun keskeisimpänä syynä pidetään susien laitonta tappamista. Samaan aikaan susikannan pienentymisen kanssa ovat susi- ja susipolitiikkakriittiset kannanotot voimistuneet. Kriittisyys on kummunnut kahdesta lähteestä. Yhtäältä suden koetaan menettäneen luontaista ihmisarkuuttaan levittäydyttyään myös taajemmin asutuille alueille, ja toisaalta reviirialueiden ihmiset kokevat, ettei heillä ole keinoja puuttua suden ongelmalliseen käyttäytymiseen.

Maa- ja metsätalousministeriö teetti vuonna 2013 kansallisen suurpetopolitiikan kehittämisarvioinnin. Arvioinnin tulokset loivat kantavan perustelun susikannan hoitosuunnitelman päivitystyölle. Hoitosuunnitelmassa esitetään Suomen susikannan hoidon yleiset tavoitteet ja ne konkreettiset toimenpiteet ja hankeaihiot, joiden avulla niin kansalaisyhteiskunta, riistahallinto, tutkimus kuin susi itsekin voivat tulla yhteistyöhön perustuvan reviirikohtaisen kannanhallinnan voittajiksi.

Hoitosuunnitelman mukana Suomen susikannan hoidon tavoitteena on 1) saavuttaa ja säilyttää susikanta suotuisalla suojelutasolla, 2) perustaa susikannan seuranta suurpetoyhdyshenkilöverkoston toimintaan, 3) luoda keinoja suden ja ihmisen rinnakkaiselon parantamiseksi, 4) rakentaa luottamusta toimijoiden välille, 5) reagoida suden tuomaan haittaan nopeasti ja ehkäistä vahinkoja ennalta, 6) puuttua suteen kohdistuvaan laittomaan tappamiseen tehokkaasti ja 7) vahvistaa suden merkitystä arvokkaana luonnonvarana.

Hoitosuunnitelman mukaan sen lähtökohtana on paikallisella tasolla toteutettava susireviirikohtainen kannanhoito. Tämä tarkoittaa sitä, että kannanhoidossa tarkasteltava perusyksikkö on susilauma sekä sen käyttämä reviirialue. Kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo ja samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa. Yksittäisten susilaumojen olemassaolon turvaamisen sekä uusien susilaumojen syntymisen kautta muodostuu kokonaisuus suomalaisen susikannan hoidossa sekä suotuisan suojelun tason saavuttamisessa ja säilyttämisessä.

Hoitosuunnitelman mukaan vuoden 2007 jälkeen susille ei ole myönnetty kannanhoidollisia poikkeuslupia. Tämän jälkeen Suomen susikanta on pienentynyt. Kannankasvua on koko tämän ajan tavoiteltu luontodirektiivin tiukan suojelun keinoin. Viimeisten seitsemän vuoden havaintojen perusteella voidaan todeta, että tiukalla suojelulla ei ole saavutettu hoitosuunnitelmassa kuvattuja tavoitteita. Lisäksi samaan aikaan susikannan laskun myötä kritiikki suden aiheuttamia ongelmia ja suden läsnäoloa kohtaan on maaseudulla säilynyt ennallaan tai jopa lisääntynyt. Tämä on seurausta ennen kaikkea siitä, että riistahallinto ei ole pystynyt vastaamaan susireviirillä asuvien ihmisten huoliin. Turhautuminen on vahvistanut ajattelutapaa, jonka mukaan susien laiton tappaminen on joissakin olosuhteissa hyväksyttävää. Edellä kuvatun kehityksen myötä suunnitelmallinen kannanhoito ei ole voinut toimia.

Hoitosuunnitelman mukaan Suomen susikannan hoito ei onnistu, jos reviireillä asuvien ja toimivien ihmisten tarpeita ei oteta huomioon. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena on vastata reviireiltä esitettyihin näkökantoihin ja luoda laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin ehkäistä laittomia susien tappamisia.

Hoitosuunnitelman mukaan kannanhoidollisia poikkeuslupia tulee myöntää rajoitetusti vain vakiintuneille susireviireille, joissa on jälkeläistuottoa. Suomen riistakeskuksen tulee tapauskohtaisesti arvioida susireviirikohtaisen elinvoimaisuuden toteutumista. Lisäksi kannanhoidollinen poikkeuslupa voidaan myöntää erityistapauksissa vahinkoa tai haittaa aiheuttavien susiyksilöiden elinalueella lajin vahvalla esiintymisalueella. Susilauman elinvoimaisuuden turvaamiseksi poikkeusluvan käytössä tulee valikoida pyydettävä yksilö. Pyynti tulee pyrkiä kohdistamaan lauman nuoreen yksilöön, jolloin todennäköisimmät vaikutukset lauman elinvoimaisuudelle jäävät vähäisemmiksi. Susilauman johtavan alfayksilön tappamisen vaikutukset ovat hyvin tilannesidonnaisia ja mahdolliset vaikutukset moninaisia. Poikkeuslupaa myönnettäessä tulee kiinnittää huomio pyynnin kohteena olevan lauman yksilömäärään. Metsästyksen vaikutukset susilaumalle ovat vähäisimmät, vaikka se kohdistuisi alfayksilöönkin, kun lauman yksilömäärä on riittävän suuri ja lähiseudulla on muitakin elinvoimaisia susilaumoja. Pyynnin kohteeksi tulee valikoida yksilö, joka tuottaa susireviirillä asuville ihmiselle tai heidän omaisuudelleen haittaa tai vahinkoa. Suomen riistakeskuksen tulee poikkeuslupia myöntäessään tapauskohtaisesti harkita, onko olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poikkeusluvan myöntäminen. Kannanhoidollinen sudenpyynti on kaksivuotinen kokeiluhanke, jonka jälkeen tehdään arvio kannanhoidollisen metsästyksen jatkamisesta.

Hoitosuunnitelman mukaan pienin elinvoimainen susikanta on 25 lisääntyvää paria. Lisääntyviksi pareiksi lasketaan sellaiset parit, joilla on arvioituna ajankohtana jälkeläistuottoa. Suomen ja Venäjän valtakunnan rajan molemmilla puolilla elävistä lisääntyvistä pareista puolet lasketaan osaksi Suomen susikantaa. Suomessa ei tehdä susien siirtoistutuksia. Laumojen määrää ja susikannan sekä laumojen elinvoimaisuuden säilymistä arvioidaan vuosittain Luonnonvarakeskuksen suorittaman kanta-arvion perusteella.

Kysymyksessä olevan poikkeuslupahakemuksen mukaiset metsästysalueet sijaitsevat Ylä-Savossa Suomen riistakeskuksen Pohjois-Savon toiminta-alueella. Edellä mainitun Luonnonvarakeskuksen lausunnon mukaan Ylä-Savossa asustaa yhteensä neljä susilaumaa. Hakemuksen kohteena olevalla alueella on kahden susilauman reviirialueet. Toinen lauma on Juudinsalon reviirialueella ja toinen lauma Uuran reviirialueella. Riistakeskuksen myöntämä poikkeuslupa oikeuttaa tappamaan korkeintaan yhden suden kummaltakin reviirialueelta. Poikkeuslupaan on liitetty muun muassa määräys, jonka mukaan pyynnissä tulee välttää alfayksilön tappamista, ja pyynti suositellaan kohdistettavaksi nuoriin, haittaa tuottaviin yksilöihin.

Poikkeuslupahakemuksen mukaan Juudinsalon reviirialueella elävässä laumassa on kaksi aikuista sutta ja neljä tai viisi pentua. Lauma liikkuu aktiivisesti pienellä alueella. Alueen liepeillä on havaintoja myös kahdesta muusta sudesta, jotka käyttävät lähes samoja alueita. Alueella on tapahtunut koirien katoamisia sekä läheltäpiti-tilanteita, joissa koiranomistajan ripeä toiminta on pelastanut koiran. Syksyllä 2014 reviirin alueella todettiin susien tappaneen kaksi metsästyskoiraa. Metsästys, erityisesti hirvenmetsästys, on koettu alueella hankalaksi, koska koiria ei uskalleta laskea irti läheskään joka paikkaan. Syksyllä 2014 alueella on tehty jälkihavaintoja susien pihakäynneistä sekä näköhavaintoja susista jahtaamassa hiehoja pellolla. Lisäksi on tehty näköhavaintoja susien pennuista karjatilan pihapelloilla.

Uuran reviirialueella elävässä laumassa on kaksi aikuista sutta ja kaksi tai kolme pentua. Alueella on tehty jälkihavaintoja susien liikkumisesta pihapiireissä, joiden läheisyydessä (alle 1 km) on tapahtunut koiravahinkoja. Syksyllä 2014 reviirin alueella todettiin susien tappaneen kaksi metsästyskoiraa. Alueen taloissa asuu lapsiperheitä, joiden vanhemmat ovat olleet huolissaan lastensa turvallisuudesta. Koiran käyttöä metsästyksessä on minimoitu ja esimerkiksi jäniksen metsästys koiralla on lopetettu kokonaan.

Poikkeuslupahakemuksen mukaan sudet ovat molemmissa laumoissa osoittaneet käyttäytymisellään, etteivät ne pelkää ihmisiä, ja kohdistaneet saalistuksensa myös koiriin. On olemassa pelko, että tämä suuntaus jatkuu ja susien hyökkäyksiltä ei tulevaisuudessa myöskään karjataloudessa vältytä.

Poikkeuslupahakemuksen liitteenä on Tassu-järjestelmästä tulostettu erillinen luettelo susia ja niiden jälkiä koskevista havainnoista sekä Itä-Suomen poliisilaitoksen 30.12.2014 päivätty selvitys poikkeuslupahakemuksen johdosta. Poliisilaitoksen selvityksestä ilmenevät poliisin tietojärjestelmään kirjatut susia koskevat havainnot ja tiedot hakemuksessa tarkoitetulta alueelta vuoden 2014 aikana.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Susi kuuluu luontodirektiivin liitteessä IV a mainittuihin yhteisön tärkeinä pitämiin, tiukkaa suojelua vaativiin lajeihin, joihin kuuluvien yksilöiden pyydystäminen ja tappaminen on lähtökohtaisesti kiellettyä. Tiukasta suojelusta voidaan kuitenkin poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyin perustein. Artiklan 1 kohdan e alakohdassa perusteeksi poikkeamiselle säädetään tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen lajin yksilöiden ottaminen ja hallussapito kansallisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa. Direktiivin mukaista tiukkaa suojelua koskevan komission ohjeasiakirjan mukaan tämä kohta koskee niin sanottua kannanhoidollista metsästystä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitusta ratkaisusta ja luontodirektiivin säännösten sanamuodosta seuraa, että poikkeamisen edellytyksiä on tulkittava tiukasti niin, että luontodirektiivissä edellytetty tulos saavutetaan. Komission ohjeasiakirja ei ole oikeudellisesti sitova, mutta siinä esitetty voidaan ottaa huomioon säännöksiä tulkittaessa.

Edellä mainittua poikkeuslupaa on haettu ja se on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentin perusteella. Lainkohdalla on pantu täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta. Momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Pykälää koskevien hallituksen esityksen (HE 237/2010 vp) perustelujen mukaan pykälän 1 momentissa säädetään niin sanottujen vahinkoperusteisten poikkeuslupien edellytykset ja 3 momentissa tavallisen rauhoituksesta poikkeamisen edellytykset.

Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin suppeasta sanamuodosta huolimatta sitä on tulkittava luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Näin ollen on otettava huomioon myös saman pykälän 1 momentissa mainitut mahdollisen muun tyydyttävän ratkaisun olemassaolo ja rauhoituksesta poikkeamisen vaikutus asianomaisen lajin suotuisan suojelutason säilyttämiseen lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Komission ohjeasiakirjan mukaan poikkeusta direktiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella harkittaessa keskeistä on metsästettävien eläinten määrä suhteessa asianomaisen lajin kannan kokoon ja suojelun tasoon. Poikkeusten enimmäismäärän on oltava etukäteen niin vahvistettu, että luontodirektiivin mukainen tiukka suojelu niistä huolimatta toteutuu.

Maa- ja metsätalousministeriö vahvistaa metsästettävien susien sallitun enimmäismäärän vuosittain etukäteen antamallaan asetuksella. Ministeriö ottaa tässä yhteydessä huomioon Luonnonvarakeskuksen laskelmat susikannasta ja kestävän metsästyksen määristä. Luonnonvarakeskus on metsästysvuotta 2014-2015 koskevaa asetusta valmisteltaessa antamassaan lausunnossa todennut, että asetuksen mahdollistaman saalismäärän vaikutus koko kantaan jäänee vähäiseksi edellyttäen, että metsästys kohdentuu ainoastaan nuoriin yksilöihin.

Riistakeskuksen valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan metsästysvuonna 2014-2015 metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetuilla poikkeusluvilla on käytännössä sallittu ainoastaan 24 suden pyytäminen poronhoitoalueen ulkopuolella.

Susien esiintyminen ja niiden käyttäytyminen poikkeuslupahakemuksessa tarkoitetulla rajatulla alueella on selvitetty riittävän yksilöidysti ja uskottavasti hakemuksessa.

Poikkeuslupa on myönnetty kahden suden metsästykseen. Poikkeuslupa on myönnetty luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan täytäntöön panemiseksi säädetyn metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla niin sanotulla kannanhoidollisella perusteella. Lupa on myönnetty poikkeusluvalla sallittavaa suden metsästystä metsästysvuonna 2014-2015 koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (28/2015) suurimman sallitun saalismäärän puitteissa. Poikkeuslupa on myönnetty metsästyslaissa säädettyjä poikkeuslupia koskevassa valtioneuvoston asetuksessa (452/2013) suden metsästykselle säädetyn metsästysajan puitteissa ja poikkeusluvan voimassaoloa on sanotun asetuksen mukaisesti rajoitettu. Poikkeuslupa on sanotun asetuksen mukaisesti myönnetty hakemuksen mukaisesti rajatulle alueelle suden vahvalla esiintymisalueella. Lisäksi metsästyksen tuloksesta on määrätty tehtäväksi asetuksen mukainen ilmoitus Suomen riistakeskukselle ja poliisille.

Kun otetaan huomioon susikannan koosta ja suojelun tasosta saatu selvitys sekä edellä mainitun poikkeusluvan perusteella metsästettävien susien määrä ja lupamääräykset, poikkeuslupa on myönnetty susikannan hoitosuunnitelman tavoitteiden puitteissa eikä se ole vaarantanut suden suotuisaa suojelutasoa lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Komission ohjeasiakirjan mukaan muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa arvioitaessa on otettava huomioon kulloinkin ratkaistavana oleva ongelma tai tilanne. Tällöin on arvioitava, onko sen ratkaisemiseen suojelusta poikkeamisen ohella muita keinoja ja mahdollistavatko muut keinot ongelman tai tilanteen ratkaisemisen.

Tässä tapauksessa poikkeuslupa on myönnetty kannanhoidollisella perusteella. Vuoden 2007 jälkeen susille ei ole myönnetty kannanhoidollisia poikkeuslupia. Tämän jälkeen Suomen susikanta on pienentynyt vähimmäiskanta-arvion ollessa pienimmillään noin 120 yksilöä vuonna 2013. Kannanlaskun keskeisimpänä syynä pidetään susien laitonta tappamista. Kannankasvua on seitsemän vuoden ajan tavoiteltu luontodirektiivin tiukan suojelun keinoin, mutta tällä ei ole kuitenkaan saavutettu vuonna 2005 vahvistetussa Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa kuvattuja tavoitteita. Samaan aikaan susikannan laskun myötä kritiikki suden aiheuttamia ongelmia ja suden läsnäoloa kohtaan on maaseudulla lisääntynyt. Tämä on seurausta ennen kaikkea siitä, että riistahallinto ei ole pystynyt vastaamaan susireviirillä asuvien ihmisten huoliin. Turhautuminen on vahvistanut ajattelutapaa, jonka mukaan susien laiton tappaminen on joissakin olosuhteissa hyväksyttävää.

Susikannan hoitosuunnitelman mukaan Suomen susikannan hoito ei onnistu, jos susireviireillä asuvien ja toimivien ihmisten tarpeita ei oteta huomioon. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tarkoituksena on vastata reviireiltä esitettyihin näkökantoihin ja luoda laillinen kannanhoidollinen toimintamalli puuttua haittaa tuottaviin yksilöihin ja näin ehkäistä laittomia susien tappamisia. Kannanhoidollisena tavoitteena on turvata paikallisen susilauman olemassaolo ja samaan aikaan edistää susien ja ihmisten rinnakkaiseloa. Yksittäisten susilaumojen olemassaolon turvaamisen sekä uusien susilaumojen syntymisen kautta muodostuu kokonaisuus suomalaisen susikannan hoidossa sekä suotuisan suojelun tason saavuttamisessa ja säilyttämisessä.

Kun otetaan huomioon asiassa saatu susikantaa koskeva selvitys ja lisäksi se, että susikannan hoitosuunnitelman mukaan susien siirtoistutuksia ei tehdä, mainitun kannanhoidollisen tavoitteen saavuttamiseksi ei ole käytettävissä muuta tyydyttävää ratkaisua kuin edellä kuvatuin tavoin valikoiden ja rajoitetusti tapahtuva metsästys. Kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa ja metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt edellytykset ovat siten täyttyneet. Tällaisen kannanhoidollisen metsästyksen sallittavuutta puoltaa osaltaan myös edellä mainittu komission ohjeasiakirja, jossa on Latviassa hyväksyttyä ilveskannan hoitosuunnitelmaa koskeva esimerkki.

Kannanhoidollinen sudenmetsästys on vuosien 2015-2016 aikana toteutettava kokeiluhanke, jonka jälkeen riistahallinto tekee arvion kannanhoidollisen metsästyksen jatkamisesta.

Siltä osin kuin valituksessa on vaadittu poikkeusluvan kumoamista metsästyslain 20 §:n vastaisena, hallinto-oikeus toteaa, että sanotussa lainkohdassa säädetään metsästyksen harjoittamisen yleisistä vaatimuksista. Poikkeuslupapäätöksen lainmukaisuutta ei voida arvioida pelkästään sanotun lainkohdan yleisluontoisen sääntelyn kautta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Veijo Tarukannel, Toni Sarivirta ja Kirmo Saastamoinen. Asian esittelijä Kirmo Saastamoinen.

Lainvoimainen

 
Julkaistu 29.5.2015  Päivitetty 5.8.2015